各镇（园区、街道），市各有关部门：

　　为切实加强耕地和永久基本农田保护，严格耕地用途管制，我办牵头制定了《关于加强耕地保护严格耕地用途管制的实施意见》，现印发给你们，请认真贯彻落实。

　　

　　港澳台宝典大全办公室

2023年5月18日

　　

　　关于加强耕地保护严格耕地用途管制的实施意见

　　为进一步加强耕地和永久基本农田保护，严格耕地用途管制，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，根据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）、《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅 江苏省林业局关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》（苏自然资发〔2022〕178号）、《无锡市自然资源和规划局 无锡市农业农村局关于加强耕地保护严格耕地用途管制的实施意见》（锡自然资规发〔2022〕288号）等文件精神，结合我市实际，制定如下实施意见：

　　一、指导思想及总体目标

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神为指导，坚决贯彻落实“全方位夯实粮食安全根基、全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”的指示精神。切实提高政治站位，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。坚持农田就是农田，而且必须是良田的底线思维，把永久基本农田和耕地保护红线放在重要位置，实行“首长负责制”并纳入各板块年度考核。全面落实耕地用途管制的重要战略，加强耕地和永久基本农田“三位一体”（数量、质量、生态）的保护，确保完成上级下达我市耕地和永久基本农田保护任务。严格落实耕地“占补平衡”和“进出平衡”，通过多种渠道形式加强耕地和永久基本农田保护宣传引导，增强依法依规保护耕地和永久基本农田的意识，推动全市土地资源要素的高效配置，实现城市高质量发展。

　　二、进一步强化永久基本农田特殊保护

　　按照国家要求划定的永久基本农田，现状种植粮食作物的，继续保持不变；现状种植棉、油、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合种粮补贴有关政策，积极引导种植非粮食作物的向种植粮食作物调整。种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。

　　永久基本农田一经划定，不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，不得种植造成耕地地类改变的植物。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼虾蟹；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

　　已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应在落实耕地占补平衡的基础上，按照数量不减、质量不降的原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务，新增的绿色通道，要依法依规建设，确需占用永久基本农田的，应履行永久基本农田占用报批手续。商品住宅、商业、旅游、娱乐、工业等经营性项目建设施工申请临时用地的不得占用基本农田。难以恢复原种植条件的制梁场、拌合站等不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田。国土空间全域综合整治项目涉及永久基本农田调整的按有关文件规定执行。农村道路不得占用永久基本农田。土地综合整治和高标准农田建设项目中开展必要的田间道路建设、灌溉排水设施、农田防护林等配套设施占用少量永久基本农田的，需编制永久基本农田调整补划方案进行省级专家论证，报省自然资源厅备案后方可实施。方案中明确占用的永久基本农田需在项目区内补足，确实难以在项目区内补足的，需在本板块辖区内同步落实补足任务，仍不能补足的需在全市范围内实行永久基本农田有偿异地代保补足。

　　三、进一步改进和规范建设占用耕地的占补平衡制度

　　严格执行建设占用耕地先补后占和“占一补一、占优补优、占水田补水田”要求，确保依法批准建设占用耕地足额优质补充到位。按照“成片整治为主，零星复垦为辅”的原则，在符合生态环境保护要求的前提下，通过组织实施土地整理、建设用地复垦、未利用地开发及高标准农田建设等多种方式，合理拓展补充耕地来源。省级以上公益林及重要湿地、自然保护地内的林地湿地、国有林场作为补充耕地来源，需相关主管部门出具同意开发、复垦的证明材料，否则不予入库。加强补充耕地立项、实施、验收、核定入库、后期管护等全程监管工作，及时在省级耕地占补平衡项目动态监管系统中备案，做到“指标使用+项目监管”的全程动态监管。

　　四、严格管控、审慎稳妥实施耕地“进出平衡”

　　严格管控一般耕地（永久基本农田以外的耕地）转为林地、草地、园地等其他农用地以及新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地，确需转变用途的，应严格落实耕地“进出平衡”。“耕地转出”的相关板块承担落实“耕地转进”项目具体实施和后期管护责任。

　　根据我市实际，制定我市“进出平衡”工作实施细则。市自然资源规划局会同市农业农村局等相关单位编制市级年度耕地“进出平衡”总体方案，对“耕地转进”和“耕地转出”的数量、质量、布局、时序予以安排落实。各板块按照年度总体方案稳妥组织实施，有规划、有计划、有目标推进落实，确保“耕地转进”项目通过上级验收。

　　实施耕地“进出平衡”务必遵循实事求是原则，科学审慎稳妥推进，坚决杜绝损害群众权益。《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）文件出台前的存量“非粮化”地块（国土空间规划允许建设区、城镇开发边界内地块除外），在维护好农民权益稳妥处置社会矛盾和不搞“简单化”、“一刀切”的前提下先行整改，不能整改但符合农业结构调整政策规定的，各板块统筹“兜底”落实“耕地转出”指标纳入市“进出平衡”总体方案；文件出台后的“非粮化”地块（包括国土空间规划允许建设区和城镇开发边界内存量地块及占用永久基本农田的地块）先处罚再整改。严格耕地用途转用监督，切实防止利用“进出平衡”规避建设占用耕地需落实占补平衡的情况发生。

　　五、进一步规范完善设施农用地管理

　　按照自然资发〔2021〕166号文件要求，新增的养殖设施和破坏耕作层的种植业设施不允许占用永久基本农田。严格控制新增的养殖设施和破坏耕作层的种植业设施使用一般耕地。需使用一般耕地的设施农用地实施主体向属地板块提出申请，属地板块将符合设施农用地备案条件的“耕地转出”地块数据上报市自然资源规划局，纳入市年度耕地“进出平衡”总体方案。各板块只能对已落实耕地“进出平衡”的设施农用地备案，经市自然资源规划局审核后，对符合规定的设施农用地及时在部、省“设施农用地信息备案监管系统”中录入备案信息并上图入库。

　　自然资发〔2021〕166号文件（2021年11月27日）前，经各板块审核备案，已在实施的设施农业建设，符合《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅关于规范设施农业用地管理支持设施农业健康发展的通知》（苏自然资规发〔2020〕3号）规定的，可继续实施；尚未备案实施的设施农业建设，在落实耕地“进出平衡”后，按照规定进行用地审核备案。

　　六、耕地和永久基本农田保护的奖惩激励

　　为鼓励各板块切实落实耕地和永久基本农田保护，按照“谁保护，谁受益”的原则，对耕地和永久基本农田保护挑大梁、担重责的板块分类给予经济奖励。

　　1．各板块产生的规划空间指标、城乡建设用地挂钩指标、耕地占补平衡指标，自用结余的，可申请市级统筹，奖励标准仍按《市政府关于全面统筹建设用地资源配置提升土地节约集约利用水平的若干意见》（宜政发〔2021〕245号）规定执行。耕地恢复产生耕地进出平衡指标自用结余的，可申请市级统筹，市级给予奖励，标准为每亩5万元。

　　2．对按三调稳定耕地标准划入永久基本农田，但现状已不是耕地，在规定时间前按照要求恢复为稳定耕地的，市级给予奖励，标准为每亩3万元。

　　3．对三调后新增加的稳定耕地划入永久基本农田的，市级给予奖励，标准为每亩10万元。

　　4．对复垦、复耕、土地综合整理、高标准农田建设过程中增加的耕地，达到耕地连片、符合列入永久基本农田条件、可作为永久基本农田补划资源的，在补划为永久基本农田前按国家确定的耕地恢复补偿标准每年给予奖励，奖励额度累计达到每亩10万元后不再奖励，同时补划为永久基本农田的也不再给予奖励；在奖励额度累计达到每亩10万元前补划为永久基本农田的，市政府给予的奖励额度补足到每亩10万元。

　　对耕地、永久基本农田保护和入库项目验收后新增耕地管护不力，造成耕地流出且不能按时完成整改，影响上级对宜兴考核的板块实行惩戒，具体惩戒措施包括：一是暂停农用地转用和土地征收报批；二是暂停设施农用地的备案和临时用地的审批；三是暂停耕地进出平衡、占补平衡复耕项目及城乡建设用地挂钩复垦、工矿废弃地复垦项目立项；四是涉及复垦、复耕耕地整改恢复未到位的，核减相应的指标，按现行标准收回指标费。

　　七、进一步切实履行耕地保护监管职责

　　构建市、镇（街道、园区）、村级组织和承包经营人四级联动机制，明确职责分工和审核流程，建立职责清晰、层层负责的工作体系，切实履行耕地保护监管职责。

　　1．市级职责。市级对全市耕地和永久基本农田保护利用负总责，逐级带位置下达落实保护任务，对各板块耕地保护目标责任履行情况进行监督考核。制定相关耕地保护制度，严格落实耕地“占补平衡”、“进出平衡”制度，强化土地整治项目全过程管理监督，严格新增耕地核实认定，组织耕地“进出平衡”方案审查实施，实施耕作层剥离和耕地保护补偿激励机制，切实提高耕地数量、提升耕地质量和生态。重点对农村乱占耕地建房、“大棚房”等违法用地问题进行查处，落实遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”常态化监管措施。

　　2．园区、镇、街道职责。镇级负责组织实施本辖区耕地和永久基本农田保护利用工作，落实耕地保护目标责任制，健全管护队伍，明确管理主体，定期开展耕地保护目标责任自查，上报市自然资源规划局耕地动态日常巡查情况，落实耕地抛荒治理。负责土地整治项目实施和后期管护，按政策要求落实耕地“进出平衡”和设施农用地备案审核有关职责，宣传耕地保护相关法律法规政策，管理和维护耕地和永久基本农田保护标志牌、界桩和农田设施。

　　3．村级组织职责。村级组织负责与承包人签订土地经营承包合同，监督承包经营主体做好耕地保护利用工作，明确耕地“非农化”和“非粮化”的相关要求，特别是永久基本农田保护的义务，做好合同履行的日常监督。加强耕地保护政策宣传和引导，及时发现、制止、报告耕地“非农化”、“非粮化”行为，对耕地抛荒行为进行劝阻促耕。

　　4．承包人职责。承包人根据土地承包经营合同中明确的要求，结合耕地自身条件，在符合农业产业发展、种植结构调整的前提下，合理种植粮食作物或棉、油、糖、蔬菜非粮食作物，杜绝耕地抛荒现象，严禁擅自改变耕地（特别是永久基本农田）用途。

　　八、加强耕地综合动态监管

　　健全土地执法联动协作机制，进一步加强执法监管共同责任机制建设，严肃处置违法违规占用耕地和永久基本农田问题。市自然资源规划局、农业农村局按照职责分工，加强监督检查。开展耕地和永久基本农田动态监测，利用土地执法卫片、耕地卫片和年度国土空间变更调查等方式强化对耕地流进、流出的监管。对于违法违规占用耕地和永久基本农田行为，将依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。

　　本《实施意见》自下发之日起施行。

　　附件：宜兴市严格耕地用途管制落实耕地“进出平衡”实施细则

　　附件：

　　

宜兴市严格耕地用途管制落实耕地“进出平衡”实施细则

　　为落实最严格的耕地保护制度，严格耕地用途管制，进一步提高耕地“进出平衡”工作科学性、严肃性和可操作性，依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅 江苏省林业局关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》（苏自然资发〔2022〕178号）等要求，结合我市实际，现就细化落实耕地“进出平衡”工作提出如下意见。

　　一、实施范围

　　耕地“进出平衡”，指除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

　　实施耕地“进出平衡”包括“耕地转出”和“耕地转进”两个方面，“耕地转出”指一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；“耕地转进”指林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地等整治为耕地。

　　（一）“进出平衡”实施原则。首先在各板块辖区范围内落实“进出平衡”，无法落实的板块在全市范围内采取指标市政府统筹落实，指标统筹标准参照《市政府关于全面统筹建设用地资源配置提升土地节约集约利用水平的若干意见》（宜政发〔2021〕245号）执行。

　　（二）“耕地转出”要求。“耕地转出”应优先选择不能稳定利用、质量较低、零星分散、不宜集中连片耕种管护的耕地，优质、集中连片的耕地，尤其是高标准农田（永久基本农田范围以外的），原则上不得转出。“耕地转出”确实不可避让已建成高标准农田的，要按照“占多少补多少”的要求补建高标准农田。“耕地转出”地块原则上不得转为建设用地和未利用地（确需转为建设用地的按土地征转用报批程序上报审批并落实占补平衡）。依据国土空间规划，已纳入规划建设用地范围内的一般耕地，原则上不能纳入“耕地转出”范围。依法批准的建设项目实施不能占用上一年度“耕地转出”地块，切实防止规避落实建设占用耕地占补平衡。

　　1．“耕地转出”情形：经批准在铁路、公路等用地红线外以及在河渠两侧、水库周边，按规定标准（县乡道路不得超过3米，铁路、国道、省道不得超过5米）建设绿化带、绿色通道，占用一般耕地的；经批准实施国土绿化占用一般耕地的，应在三调底图、年度变更国土调查结果和国土空间规划“一张图”上明确空间和实施位置；经批准并符合相关标准的新增农村道路（农村道路是指“《土地利用现状分类》（GB-T21010-2017）中的农村道路用地，即在农村范围内，宽度≥1.0米、≤8.0米，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）”）、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地，占用一般耕地的；工商企业等社会资本将通过流转获得土地经营权的，在符合农业结构调整相关要求的前提下将一般耕地转为林地、园地等其他农用地，造成耕地地类改变的；其他在一般耕地上改变种植结构、开挖养殖坑塘，造成耕地地类改变的，占用耕地“挖湖造景”的除外。新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面等其他国家规定需落实“进出平衡”的。确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设标准。建成后，达到国土调查分类标准并变更为林地的，应当从耕地面积中扣除。

　　2．需出具相关依据及意见“耕地转出”的情形：生态保护红线、生态空间管控区内的耕地转出的需征求生态环境部门意见，确保转出后的用途不与生态保护功能相冲突；河湖管理线（最高水位线）内的耕地转出的需征求水利部门意见，确保转出后的用途不与水利管理要求相冲突。

　　3．不得纳入“耕地转出”情形：国土空间规划确定的永久基本农田、允许建设区和城镇开发边界内的现状一般耕地；五年内占补、挂钩(工矿)等项目新增耕地；已在自然资源部监管平台备案的“批而未用”地块中的现状一般耕地。

　　（三）“耕地转进”要求。“耕地转进”优先考虑面积较大的地块，或与周边现状耕地布局集中连片、农田水利设施配套较好的地块，按照优先顺序。

　　1．“耕地转进”情形：林地、草地、园地等其他农用地（含三调中标注即可恢复与工程恢复属性的地块）及农业设施建设用地整治为耕地的；建设用地、未利用地整治为耕地的（建设用地一般报城乡建设用地增减挂钩项目、未利用地一般报占补平衡项目）。

　　2．需出具相关依据及意见“耕地转进”的情形：涉及林地、草地等其他地类整治为耕地的，要征得相关土地权利人及主管部门同意，经依法依规审核后方可纳入；国土空间规划允许建设区和城镇开发边界内的非耕地转进的，需出具地块不再建设的说明并提供相关国土空间规划依据；生态空间管控区内的非耕地转进的需征求生态环境部门意见，确保不与生态保护功能相冲突。

　　3．不得纳入“耕地转进”情形：自然保护地内的林地等生态用地；25度以上陡坡地、河道、湖区、林区、受污染地区等难以长期稳定利用的区域；自然保护地核心保护区、水源地一级保护区；生态保护红线和河湖管理范围线（最高水位先）内；已在自然资源部综合监管平台备案的“批而未用”地块。

　　（四）“进出平衡”项目库建设及指标管理。市自然资源规划局负责对耕地“进出平衡”范围核实认定和建立项目库，将批准的年度“进出平衡”总体方案中“耕地转进”项目和“耕地转出”地块信息录入全省“进出平衡”备案监管系统，做到图、数和实地相一致。各板块负责“耕地转进”项目的实施，项目竣工验收合格后形成“耕地转进”指标，纳入耕地“进出平衡”指标库管理，按照“先垦后用”、“先进后出”的原则，鼓励先期形成指标再使用。市自然资源和规划局对“耕地转进”指标实行台账核销的管理模式，在每年年底结合各板块耕地卫片流出等情况对指标核销结算。

　　二、工作程序

　　（一）需求申报（1-2月）。每年初，各板块在符合国土空间规划及农业农村、交通、水利等相关部门专项规划并取得相关主管部门同意的前提下，先行摸底年内“耕地转出”需求和制定年度“耕地转进”实施计划上报市自然资源规划局。“耕地转出”规模一般不得超出“耕地转进”规模，确实需超出的，超出部分向市政府提出统筹申请并上报市自然资源和规划局。

　　（二）方案编制（2-3月）。“耕地转出”需求和“耕地转进”范围确定后，市自然资源规划局会同农业农村等相关部门编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确“耕地转出”和“耕地转进”的规模、质量、布局、时序和项目实施安排。方案编制完成经专家论证后，市自然资源规划局（林业局）、市农业农村局出具部门审核意见并按程序报市政府批准。市自然资源规划局将相关成果上报备案至省级耕地“进出平衡”备案监管系统，作为全市实施耕地用途管制和年度耕地“进出平衡”的依据。

　　（三）组织实施（4-11月）。各板块“耕地转出”地块实施应依据经批准的耕地“进出平衡”总体方案严格实施，符合方案的方能实施建设，未纳入年度耕地“进出平衡”总体方案的，不得擅自转变耕地用途。“耕地转进”项目由各板块按方案组织实施，确保如期验收后纳入耕地“进出平衡”项目库管理。

　　年度“进出平衡”总体方案原则上在每年9月份可调整一次。各板块“耕地转出”地块和“耕地转进”项目实施有变化的需及时上报，市自然资源规划局对市年度“进出平衡”总体方案依据各板块需求作出相应调整，经市政府批准同意后报省自然资源厅，在省级耕地“进出平衡”备案监管系统内更新备案信息。

　　（四）验收备案（12月）。12月底前，市自然资源规划局负责组织“耕地转进”项目初验。各板块在项目竣工后需对新增耕地进行土壤污染检测，并向市自然资源规划局提出验收申请。市农业农村局负责“耕地转进”项目的新增耕地质量评定。初验合格的项目按程序报无锡市自然资源局规划局进行终验并由其出具验收文件，报省自然资源厅备案，确保补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。市自然资源和规划局应及时做好项目实施验收与年度国土变更调查成果衔接。

　　（五）监督核查（12月-次年6月）。市自然资源规划局要充分利用土地卫片执法、耕地卫片监督、遥感影像监测等多种方式开展动态监管，强化对耕地“进出平衡”的全流程监管，并根据工作需要采取现场踏勘、抽验的方式进行核查。对未按市级耕地“进出平衡”总体方案实施的“耕地转出”地块和“耕地转进”项目，责令板块整改并按总体方案实施。对未实现耕地“进出平衡”的将冻结该板块补充耕地指标，被冻结板块要采取相关措施予以整改补足，次年6月底前，完成整改补足的，解除冻结，不能完成整改补足的，扣除板块的相应补充耕地指标。